(28)科学专家的局限，可参见沈岿：《风险评估的行政法治问题》，载《浙江学刊》2011年第3期。

[9]参见庞正：《法治概念的多样性与一致性———兼及中国法治研究方法的反思》，载《浙江社会科学》2011年第3期。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。

法律规定地方政府负总责实际上是一种剩余监管权，当某一环节出现监管真空或权力争夺时，地方政府要统一担负起责任来，这可能使政府面临承担无限责任的境地。全面推进依法治国，客观上要求依法保障全体公民享有宪法的基本权利和其他广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。（三）加强和完善党的领导 党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是中国共产党对执政规律认识的深化，是执政党对60多年执政经验教训的总结。（四）营造和改善法治环境 在法治社会的范畴内，法治意味着全体公民和法人学法懂法用法守法护法，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义等理念。根据党的十八大的战略部署，依法治国要全面推进，社会主义法治国家要加快建设，这客观上要求高度注重宪法和法律实施，坚持严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。

[13]在中国特色社会主义法律体系形成后，需要构筑中国特色社会主义法治体系，从法律体系再到法治体系是目前中国法治进程的一大特点，当法治体系构筑起来之时，就是全面推进依法治国局面形成之时，全面建成小康社会目标中的法治目标就会实现。中国共产党在其执政实践之中逐步认识到，执政的基本方式只能也必须是依法执政，依法执政是政党政治法治化的表现。[22]王文华：《中央与地方政府财政关系的博弈行为分析》，《社会科学研究》1999年第2期。

是否有可能在宪法规范所确定的框架内，对中央与地方财政分权的改革作出合宪性解释。[17] （三）任务—手段的合宪性检视 中国《宪法》规定了社会主义现代化建设作为国家的根本任务，并且以建设成为富强、民主、文明的社会主义国家为目标。来源：《上海政法学院学报》2014年第1期。  二、单一制的国家结构为财政分权设立底限 对于中央与地方财政分权的讨论，无论如何也无法绕过宪法规范确立的单一制国家结构。

或许经验性的归纳，可以验证在相当长的时期内，二者之间存在着正相关的关系。以分税制改革为例，作为上世纪90年代中央与地方关系转变的节点，实际上重新塑造与整合了中央与地方的权力分配。

[15] 财政分权也必然驱动区域性的行政体制创新，促进了地方民主和公共参与的发展。[21] 因此，在这层意义上，以分税制为标志的财政分权事实上强化了中央通过财政手段对于地方的控制，且通过财政转移支付的制度化方式，使得这种控制更加趋于常态化，从而使单一制的国家结构更加稳固。与此相应，中央与财政分权也应重视配套方法和机制的应用，这至少包括制度和权利两个层面。司法权地方化导致司法上的地方保护主义盛行,加剧了地区间的经济封锁和市场分割,妨碍了国内统一、公平、规范的市场经济体制的建立和完善。

[2]在此语境下，观察中央与地方财政分权制度沿革的历史，可以尤为鲜明地体现上述矛盾：无论是上世纪80年代的财政包干与放权让利，抑或是上世纪90年代的分税制改革，甚至是现今推行的财政省直管县等改革举措，均非以宪法为最终依据，甚至改革在一定程度上突破了宪法的成规。参见郝铁川：《论良性违宪》，《法学研究》1996年第4期。[19] 有学者通过分析1953-1998年间中央财政转移支付制度，认为在财政资金净流入地区和财政资金净流出地区之间存在着矛盾，对于财政转移支付也形成了不同的态度，并且通过地方政策来抵消或强化制度的影响。与此对应，作为地方政府分支的横向分权体系，虽然在结构上临摹了中央体制，但是由于利益的分殊，实际上成为地方财政分权的利益维护者。

这不仅与我国的权力集中的政治体制、以及高度统一化的执政党结构有很大关系。[28]而日本则具有一定程度的财政联邦主义的色彩，旨在推进地方自治：税收划分为国税和地方税，国税由中央或中央派出的机关直接征收，地方税则由都道府县和市町直接征收。

中央政府通过人事任命的确控制了地方,但这丝毫不意味着中央能够对地方进行有效的统治。因此在中央与地方财政分权的零和博弈中，地方政府必然据理力争，维护自身的利益。

其二，单一制的国家结构形式如何为财政分权设立界限。法国虽然实行一定程度的财政分权，但是中央政府具有完全的主动权：法国地方财政支出的半数来自中央拨款，地方政府的支出规模十分有限。[5]此亦可以体现在中国宪法的文本中，并概括表述为：国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。事实上，长期以来中央对地方的管理控制，是运用最原始（短期来看亦是最有效）的方式来进行的，即通过中央政府对于地方政府、上级政府对于下级政府的人事任命来实现的——这种非制度化的方式不仅无法实现地方的长效治理，而且从长期来看其边际效用是递减的。中央通过转移支付从宏观上调节、控制经济的发展，缩小地区间差距，中央对地方转移支付占财政收入的20%左右。[18]林来梵：《宪法学讲义》，法律出版社2011年版，第18页。

从宪法规范的内部视角观察，这种构成矛盾的现实状况，不仅是两个积极性原则在现实中的抵牾，更加重要的是，财政分权意味着条块矛盾不仅反映为中央与地方的博弈，而且可以折射到国家权力的每个侧面。另一方面，财政分权体制事实上默认了地方政府作为独立的利益主体，进而赋予地方政府一定的自主性，弥补了单一制国家结构中地方灵活性不够的阙失。

这种分权的制度化安排是现代政治的独特后果。因此财政分权事实达成了上述任务和目标的要求，在一定意义上调动了两个积极性。

[12]张千帆：《中央与地方财政分权——中国经验、问题与出路》，《政法论坛》2011年第9期。[3]有学者据此认为：中央与地方之间财政权分配制度长期不能纳入宪法和法律的轨道上来，宪法和法律不能对分税制度产生刚性制约作用，这不能不说与社会主义宪政国家的根本要求相去甚远。

在中国财政分权的实践中，分税制事实上强化了中央政府对于财政的汲取能力，通过转移支付制度形成了对于地方政府的有效管控。[2]良性违宪的观点认为，改革虽然违背了当时的宪法条文，但符合人民的根本利益，因而可称之为良性违宪。（一）横向分权对于财政分权的约束 在中央政府的权力分为立法、司法和行政权力的同时，在上述权力分支中，都预设了对于财政分权的保留或抑制因素。参见周刚志：《财政宪法释义学之理论构建——部门宪法释义学的研究路径初探》，《税务研究》2008年第10期。

地方预算的编制和执行受中央政府的严格监督。虽然中国宪法并未言明国家结构问题，并且由于特别行政区制度等原因，已并非属于典型的单一制国家，[18]但是毫无疑问，宪法文本中的国家机关建制确立了中央政府作为权力最终来源，因此仍保留了单一制的底色。

[20]黄肖广：《1953-1998我国政府间转移支付的统计分析》，《数理统计与管理》2005年第3期。[6]相关研究表明，在分税制改革之后，地方政府更加依赖中央的财政转移支付，以维持其预算平衡。

分税制虽然在整体比例上，使得中央与地方力量对比的优势愈发分明，但是也从反面肯定了地方利益的正当性。[19]郑永年、王旭：《论中央地方关系中的集权和民主问题》，《战略与管理》2001年第3期。

其次，中国的单一制国家结构限定了中央与地方财政分权的限度，要求财政分权必须保证中央对于地方财政的控制和监管。[3] 对此情形，显然不能用政治话语试图遮蔽实质问题，但武断作出合宪或违宪判断也是不明智的，而是需要深入到宪法文本和规范之中，运用宪法解释和规范分析的方法，对中央与地方财政分权问题作出宪法学的解答。[22] 事实上，随着地方政府治理方式的多元化，特别是土地财政的兴起强化了地方政府的财政实力，形成了地方财政与单一制国家结构的内在紧张。事实上，在中国革命和建设的实践过程中，治国的理念和方式可能会有所差异，但是单一制的国家结构似乎不可撼动。

[28]谷茵、王振海：《法国地方财政析论》，《理论月刊》2003年第11期。在中央政府层面，通过横向分权形成的权力分支、以及赋予各个分支以相当的权力，从而实现对于财政分权的约束。

从宪法文本和规范的角度观察，两种分权体制存在两种互动形态：一方面，横向分权中的立法、司法与行政构成了对中央与地方财政分权的制约，使其保持在必要界限之内。[23] 地方政府成为独立的利益主体，并且其在地方事务的自主权力构成了对于单一制国家结构的潜在冲击——但是至少从目前来看，这种冲击还保持在可控范围之内。

现有的绩效评价体制和官员升迁模式，又促使地方政府尽量迎合中央政府的要求。其四，如何在宪法规范内部为中央和地方财政分权确立界限与方法。